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作者 InfoLink
更新日期 September 08, 2023

在離岸風電的產業政策中,開發商與政府對本土化需求(Local Content Requirements, LCR)的觀點往往有所分歧。政府認為,促成再生能源成長提供的躉購費率是一筆不斐的支出,其可以為供應鏈帶來韌性,分散風險;但如果不能提供初生產業(Infant industry,又稱幼稚產業)發展機會以創造工作機會,則難以獲得公眾的支持。而開發商最常援引的論點是國家間的比較利益(comparative advantage)會決定資源的最佳配置,LCR則會扭曲市場帶來無效率導致成本上升,因此LCR的規範是越少越好。我們能否在兩種截然不同的觀點中找到平衡點? 

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LCR短期效益與爭議-就業機會與韌性vs. 成本與壟斷

政府之所以認為LCR有其必要性,一方面是能帶來就業機會,為潛力場址的躉購費率提供合理性,另一方面是因為離岸風電在未來將成為台灣電力供給的支柱,如果能透過LCR確保供應鏈的韌性,就能降低外在衝擊中斷風場建設的可能性,如烏俄戰爭導致供應鏈中斷與運費飆漲。因此即使LCR會導致成本上升、烏俄戰爭僅為突發事件,但站在能源安全的角度上,犧牲部分效率換取供應鏈韌性是有必要的。

開發商理解政府考量,但他們擔憂LCR所帶來的成本上升,最終是否會導致風場建設無法進行,雖然部分項目已具備成本競爭力,但當前船舶與資金成本高漲讓開發商得強化成本控管。再者,台灣的市場規模使得部分LCR項目可能是「自然獨占」,開發商擔憂必選項目若有壟斷問題,廠商得以坐地起價,或者是缺乏備案,屆時若壟斷廠商無法如期交貨,也會導致風場延宕,而最終承受高昂電價與風場無法如期供電的也將是台灣的購電方。

InfoLink認為,新進廠商短期內成本不具競爭力是不可避免的,撇除寡占問題,新進廠商本來就需要一定的時間學習以及攤提設備成本,因此單方面歸咎新進廠商競爭力不足並不公允,特別是離岸風電的高進入障礙更拉長了廠商學習的時間,待廠商成長到有能力進入國際市場,將能促成競爭、加速離岸風電度電平價。

但若是開發商短期的風場已無力完成建設,供應鏈也將失去成長的機會,因此重點在於避免短期的成本膨脹到超出開發商的承受範圍,政府除了可以考慮透過提供低利率貸款或是租稅補貼協助健全風場財務外,製造廠商的壟斷問題必須解決,單一項目若自然獨占或寡占,產業因而缺乏競爭壓力,最終也會導致LCR的失敗,或許可以透過以下兩種方式促成跨產業的競爭:

  • 改為要求一定比例資本支出來自本土供應鏈1:這是在離岸風電本土化規則比較:以台灣、日本、南韓與美國為例文章中提及美國離岸風電本土化的做法,要求開發商採購一定比例的本土設備,優點是由市場機制決定最適的項目,缺點是政府難以將資源引導到特定項目,且資本支出的判定上,政府需耗費較多的行政資源。
  • 取消必做項目,再依照投資金額調整加分:這與前一項做法有些類似,但較接近當前的規則,可以讓已經投入钜額投資的廠商獲得保障,避免中斷政策連續性,政府也可以針對尚未成熟的產業分數再進一步調整,缺點之一在於有些投資是高度資產專用性的,如葉片與機艙組裝,有的則否,如配電盤、電纜,如何界定投資額會是一大難點。


LCR中長期效益與爭議-成功率與貿易壁壘

以中長期來看,LCR對成本並非僅帶來負面效果,若LCR能夠讓廠商具國際競爭力,開發商也可以從中受益。一是免去長途運輸節省運費,特別如輪轂鑄件或葉片這類運輸成本高或運輸時易損壞的零件,且能大幅縮短維運等待零部件的時間,如颱風不幸損壞多座風機葉片,從歐洲運來台灣可能需要一個月以上,或近期西門子陸域風機的渦輪機壽命不如預期,需要提前更換,雖然離岸風機未有相同狀況,但值得借鏡;其次,LCR若成功在台灣產生群聚效應,帶來的外溢效果也有利於提升產業整體的競爭力與創新;最後,開發商有更多管道與供應鏈接觸,減少在採購及維運期與風機廠商資訊不對稱所需付出的溢價。但以上的好處都是建立在LCR能夠成功的前提下,而且中長期來看,市場若採用LCR的方式保護國內產業,也會讓其他市場想建立貿易壁壘,影響國際貿易的進行,從而使整體福祉損失與市場扭曲更為嚴重。

InfoLink認為中長期來看,重點在於讓LCR能夠成功。LCR想成功,除了嚴格執行遊戲規則,確保資源有確實流向本土產業鏈外,根據聯合國國際貿易和可持續發展中心在2013年的研究2,以下特點可以增加LCR創造價值的可能性,但非充分條件。分別是:有穩定且足夠的市場規模、挑選高「做中學習」(learning by doing)的潛力產業、避免過高要求比例3 、提供財務支持、建立退場機制,台灣前四項都有對應政策,但退場機制尚未有明確規範。

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退場機制攸關LCR能否成功,LCR的初衷是讓初生產業有茁壯的機會,而非永無止境的保護國內產業,越早制定退場機制有利於廠商的長期規畫;另一方面,退場機制代表我們並非要永久保護國內產業,僅是提供發展的空間,從而降低他國向WTO提起訴訟的可能。最後,這也是LCR的一個停損點,若台灣廠商真的不具備競爭力,持續的保護等同於用採購綠電的企業利潤去補貼該項目的廠商。

綜上所述,之所以各方在LCR上難以達成共識,是因為政府與開發商對短中長期的權重不同,以及LCR中長期能帶來的效益不確定性太高。建議政府可考慮調整競標制度、建立退場機制強化競爭,降低LCR短期的成本與對資源的扭曲、增加成功機率並加速中長期效益的到來,開發商則可重新評估LCR產生的外部以及中長期效益。


1 工商時報的社論也提及此作法並更完整論述優點
2 Kuntze, J. C., & Moerenhout, T. (2012). Local Content Requirements and the Renewable Energy Industry-A Good Match? 
3 根據Francisco Veloso. 2001. “Local content requirements and industrial development: Economic analysis and cost modeling of the automotive supply chain”的研究,合適的本土化比例與資本的機會成本、市場的規模有關。